Em agosto, o presidente Joe Biden assinou a Lei de Redução da Inflação (IRA), a maior lei climática dos EUA em mais de uma década. A legislação coloca o país de volta nos trilhos para cumprir seus compromissos sob o Acordo de Paris de 2015.
Além de promulgar medidas específicas para reduzir as emissões de carbono dos EUA em mais de 40 por cento até 2030, o IRA também reformula fundamentalmente como o governo aborda a mudança climática. Depois de décadas entendendo a política climática principalmente como redução de emissões, o IRA a apresenta como uma oportunidade de investir em novas fontes de crescimento econômico.
O IRA faz isso principalmente por meio de uma série de incentivos fiscais atualizados, que exigem que baterias de veículos elétricos, turbinas eólicas e painéis solares sejam fabricados nos Estados Unidos Estados (ou um parceiro de livre comércio) para se qualificar. Implícita no IRA está a noção de que aproveitar as oportunidades econômicas apresentadas pela transição energética global exigirá novas formas de intervenção do governo na economia. Essa intervenção política direta do governo em nome dos setores industriais domésticos de energia limpa
rompe com a abordagem anterior de Washington para a política industrial, que se concentrava principalmente em investimentos públicos em P&D e apoio a mercados de energia limpa.
Esta reformulação da mudança climática como uma oportunidade econômica está atrasada. A China há muito tempo usa as ferramentas do Estado para garantir participação de mercado nas indústrias de energia limpa em rápido crescimento. Essa nação agora produz mais de 85% das células fotovoltaicas usadas na produção global de módulos solares. Também produz 78% das baterias de íon-lítio usadas na montagem de baterias para veículos elétricos e armazenamento de energia. A União Européia também não apenas estabeleceu metas climáticas ambiciosas – ela usou a política industrial para construir setores de energia limpa e fazer a transição de indústrias domésticas, como como fabricantes de automóveis, para um futuro de baixo carbono.
Desde que foi aprovado na Câmara e no Senado em agosto, o IRA foi recebido com muito entusiasmo. A Casa Branca chamou-a de única legislação climática de maior impactol já aprovada nos EUA. Os cientistas veem isso como um ponto de virada na batalha contra as mudanças climáticas. Outros enfatizaram o potencial de criar meio milhão de empregos por meio das disposições da política industrial contidas no projeto de lei. De fato, solar fotovoltaico, bateria e fabricantes de veículos elétricos anunciaram rapidamente novos investimentos em instalações de produção domésticas nas semanas desde que o projeto de lei foi assinado.
Apesar de tanto entusiasmo, os EUA ainda enfrentarão desafios formidáveis na construção de suas indústrias domésticas de energia limpa.
O país está entrando em mercados já lotados de rivais internacionais, muitos dos quais vêm investindo bilhões há décadas . A China sozinha gastou mais de $ 50 bilhões para estabelecer o controle de
praticamente todos os segmentos da cadeia de suprimentos solar. Para competir com o domínio da China em baterias de veículos elétricos, a União Europeia estabeleceu uma aliança em 2017 com o objetivo de assegurar que as empresas europeias são fornecedores ao longo de toda a cadeia de fornecimento de baterias. Para avançar em seu objetivo de construir cadeias domésticas de fornecimento de energia limpa, a UE também gastou mais de 40% dos fundos de estímulo econômico alocados durante o início do pandemia de covid-19 em iniciativas de política industrial verde, para construir cadeias de fornecimento de energia limpa.
Estabelecer indústrias de energia limpa nos EUA que possam substituir e competir com energia eólica, solar e global as cadeias de suprimentos de baterias serão particularmente desafiadoras no prazo previsto no IRA. Muitos requisitos de conteúdo contidos nos créditos fiscais entram em vigor quase imediatamente. Mas o desenvolvimento da capacidade de fabricação doméstica e a abertura de novas minas podem levar anos, não meses.
deixará de se qualificar para o apoio do governo, o que pode, por sua vez, retardar a implantação. A política climática agora é explicitamente enquadrada como uma questão de política econômica, dependente do sucesso da política econômica de maneiras que podem complicar os esforços para reduzir as emissões de carbono dos EUA.
Isso pode ser particularmente problemático, porque o o uso dos chamados requisitos de conteúdo local e outras ferramentas de política industrial no IRA – incluindo empréstimos para reequipar e construir fábricas – não tem precedentes nos Estados Unidos. E mesmo que atingir as metas da cadeia de suprimentos seja inesperadamente difícil, seria difícil ajustar e ajustar a conta. Margens políticas estreitas na Câmara e no Senado oferecem poucas perspectivas para corrigir os objetivos e incentivos da política industrial contidos no IRA, mesmo que ameacem minar os objetivos climáticos do projeto de lei.
O projeto de lei, por todo o seu uso inovador de ferramentas de política industrial, também é notável pelas coisas que não inclui. Os requisitos de conteúdo local associados aos créditos fiscais estabelecem incentivos importantes para as empresas estabelecerem capacidade de fabricação doméstica, mas ficam aquém das políticas industriais pró-ativas para ajudar as empresas a atingir esses objetivos. Para ser justo, entre outras estipulações, o IRA inclui empréstimos substanciais e garantias de empréstimos para o estabelecimento de fábricas domésticas em setores de energia limpa, mas esses investimentos únicos não substituem soluções de longo prazo para a manufatura dos EUA.
O setor financeiro dos EUA há muito tempo sem vontade de financiar a manufatura doméstica, particularmente em setores como o de energia limpa, que dependem fortemente da regulamentação governamental. Para expandir, esses negócios também precisam de uma força de trabalho treinada, o que implicará em novos investimentos em treinamento vocacional e coordenação com indústrias de energia limpa para desenvolver novos currículos e estabelecer as necessidades de força de trabalho. O cumprimento das metas de desenvolvimento industrial do IRA exigirá novos tipos de financiamento e instituições de treinamento que não fazem parte do projeto de lei propriamente dito.
Reenquadrar a política climática como política econômica não é apenas importante para o futuro da competitividade dos EUA, é politicamente inteligente. A criação de empregos em setores de energia limpa ajudará a construir novas coalizões por trás da política climática, inclusive em estados onde a mudança climática ainda não foi uma prioridade dos eleitores.
Ao mesmo tempo tempo, o projeto de lei é apenas o ponto de partida de uma transformação industrial muito mais ampla. Para cumprir as metas de desenvolvimento econômico do IRA, os EUA precisarão consertar problemas estruturais que há muito causam um declínio na manufatura americana e não são abordados no próprio IRA. Como o clima e os resultados econômicos estão agora tão intimamente ligados, não fazê-lo comprometerá o crescimento das indústrias de energia limpa e a capacidade dos Estados Unidos de cumprir suas metas do Acordo de Paris.
Jonas Nahm é professor assistente na Escola Johns Hopkins de Estudos Internacionais Avançados e especialista em indústrias verdes.